1 Innledning

Konkursrådet viser til Justisdepartementets høringsbrev datert 8. januar 2003.

Brønnøysundregistrene har foreslått at forskrift om Konkursregisteret § 11 annet ledd skal endres. Forslaget går ut på at de registrerte opplysninger ikke skal slettes ti år etter at de er registrert og at opplysningen etter ti år bare skal være tilgjengelige for domstolene, politi- og påtalemyndighet. Forslaget er i høringsnotatet begrunnet med den historiske og forskningsmessige verdi som opplysningene kan ha. Det er dessuten vist til at forslaget harmonerer med formålsbestemmelsen i arkivloven § 1. I den nærmere begrunnelse for forslaget er det også vist til politi- og påtalemyndighetens behov for innsyn i de registrerte opplysninger i kampen mot økonomisk kriminalitet.

Konkursrådet vil allerede innledningsvis påpeke at Justiskomiteen i Innst. O nr. 62 (1992-93) har forutsatt at de registrerte opplysninger skal slettes etter ti år. Dersom forskriften
§ 11 annet ledd skal endres i samsvar med Brønnøysundregistrenes forslag, bør det være fordi de personvernhensyn som var avgjørende for justiskomiteen, ikke lenger vil være utslagsgivende. Justiskomiteen uttaler at flertallet har ”drøftet spørsmålet om slettingsfrist for opplysninger i konkursregisteret. Flertallet er av den oppfatning at opplysninger om personer registrert i konkursregisteret bør strykes/slettes etter en tid. Flertallet vil foreslå at opplysninger i konkursregisteret stenges for allmennhetens innsyn etter 5 år, og at opplysningene slettes etter 10 år.”

På bakgrunn av justiskomiteens uttalelser, kan det også reises spørsmål om en endring av forskriften bør forelegges for Stortinget.

Konkursrådet finner det nødvendig å redegjøre for bakgrunnen for opprettelsen av Konkursregisteret og de forutsetninger som Stortinget har satt for registrering av opplysninger, for allmennheten og offentlige myndigheter innsynsrett og bakgrunnen for forskriften § 11 annet ledd om slettelse av opplysninger etter ti år.

2. Stortingets forutsetninger

Forslag om opprettelse av et Konkurskaranteneregister ble fremmet av Justisdepartementet i 1989 og er nærmere omtalt i Ot. prp. nr. 7 (1989-90). Datatilsynet påpekte i sin høringsuttalelse de betenkeligheter som personvernehensynet reiste, men sluttet seg til departementets vurdering om at de hensyn som talte for opprettelse av konkurskaranteneregisteret veide tyngre enn ulempene for de registrerte. De betenkeligheter som eksisterte for å gjøre registrerte opplysninger tilgjengelige for allmennheten, kunne i stor grad avhjelpes gjennom tilfredsstillende regler for registeret. Justiskomiteen støttet i Innst. O. nr. 14 (1989-90) s. 5 forslaget om opprettelse av konkurskaranteneregisteret og at dette skulle være tilgjengelig for innsyn for allmennheten.

Justisdepartementet fremmet forslag om opprettelse av et sentralt Konkursregister i Ot. prp. nr. 22 (1992-93). Det ble vist til at opprettelsen av Konkursregisteret ikke først og fremst innebar registrering av nye opplysninger, men at man samlet opplysninger som for en stor del allerede var offentlig tilgjengelige. Forslaget om et sentralt register var begrunnet med et presserende behov for å bekjempe økonomiske kriminalitet og da særlig konkurskriminalitet. Et sentralt register med systematisk samlede opplysninger om konkurser kunne bidra til at kontrollinnsatsen kunne styrkes og redusere muligheten til å benytte seg av en konkurssituasjon til straffbare handlinger. Registeret kunne også få preventiv effekt ved at etterforskningen ble effektivisert og oppdagelsesrisikoen økte. Tilsvarende ble antatt å gjelde for skatte- og avgiftsmyndighetene. For private brukere ville registeret kunne bidra til et mer åpent og oversiktlig kredittmarked, som og føre til sikrere og mer velfunderte disposisjoner.

Datatilsynet gav i sin høringsuttalelse uttrykk for at innsynsretten for allmennheten burde begrenses til å omfatte navn på firma som er gått konkurs, dato for konkursen og hvem som har vært bostyrer. Videre ble det påpekt at utlevering av opplysninger til offentlige myndigheter som domstoler, politi og påtalemyndigheten og skatte- og avgiftsmyndighetene bare bør skje når det er rimelig grunn til å etterspørre opplysningene. Prp. nr. 22 s. 4.

Justiskomiteen sluttet seg til departementets forslag om opprettelse av Konkursregisteret som et hjelpemiddel i bekjempelsen av økonomisk kriminalitet. Etter en grundig avveining mellom dette og hensynet til personvernet, listet komiteen opp hvilke opplysninger som den mente skulle inngå i Konkursregisteret og hvilke opplysninger som burde være offentlig tilgjengelige for allmennheten. Komiteen gav dessuten klart uttrykk for at innsynsretten skulle begrenses til fem år etter registreringen og at opplysningene skulle slettes etter ti år. Inst. O nr. 62 (1992-93) s. 3. Forskriften om konkursregisteret §§ 3 og 10 er formulert i samsvar med Justiskomiteens uttalelser.

3. Nærmere om de opplysninger som er registrert

Opplysningene som er registrert i Konkursregisteret etter forskriften § 3 er av ulik karakter. Dette innebærer at behovet for opplysningene etter 10 år og vekten av personvernhensyn er forskjellig for de ulike opplysningene. Det varierer også i hvilken grad opplysningene er tilgjengelige fra andre kilder enn Konkursregisteret.

Opplysningene som er registret i Konkursregisteret kan inndeles i følgende grupper:
3.1 Opplysninger om bobehandlingen

I denne kategorien kommer:

· Sikker identifikasjon av skyldneren (navn og foretaksnummer eller personnummer, adresse mv), § 3 nr. 1.
· Den rett som behandler boet, saksnummer og dato for konkursåpning, § 3 nr. 1
· Årsaken til konkursbehandlingen (begjæring, oppbud eller tvangsavvikling), § 3 nr.2 og 10
· Bobestyrers navn, § 3 nr. 8
· De krav som ble meldt i boet, § 11 a
· Stiftelsesår og ansvarskapitalens størrelse, § 3 nr. 3.
· Dato for avsluttet bobehandling, og hvordan boet ble avsluttet, § 3 nr. 9

Disse opplysningene er også tilgjengelige i den enkelte domstol. Dagens saksbehandlingssystem i domstolene forutsetter imidlertid at den som etterspør opplysningene vet hvilken domstol som behandlet konkursboet. Med unntak av personlige konkurser, er det neppe noen personvernshensyn som tilsier at disse opplysningene bør slettes.
3.2 Rolleopplysninger

Et av Konkursregisterets særpreg er at det automatisk registrerer opplysninger fra foretaksregisteret om personer som innehar verv hos konkursdebitor og deres verv i andre juridiske enheter.

I denne kategorien kommer:

· Navn, adresse og fødselsnummer på daglig leder ved konkursåpning og de siste 5 årene før konkursen, 3 nr. 4
· Navn, adresse og fødselsnummer på styrets medlemmer ved konkursåpning og de siste 2 årene før konkursen, § 3 nr. 4.
· Selskapets revisor de siste to årene før konkursen, § 3 nr. 4.
· Daglig leder og styrets verv i andre selskaper, § 3 nr. 5
· Stiftere av aksjeselskaper, med sikker identifikasjon (personnummer eller foretaksnummer), § 3 nr. 6.
· Eiere som har hatt mer enn 20 % av aksjen i et foretak, med sikker identifikasjon (personnummer eller foretaksnummer), § 3 nr. 7.

Felles for disse opplysningene er at de er registrert ut fra objektive kriterier uten at den som er registrert er å bebreide. Enkelte kan likevel opplever det likevel som negativt å bli registrert. Det er uvisst hvor stor andel av de registerte som opplever registreringen som negativt.

3.3 Registrering av kritikkverdige forhold

I denne kategorien kommer:

· Om bobestyrers beretning er oversendt påtalemyndigheten, og angivelse av politidistrikt, § 3 nr. 11 b.
· Opplysninger om ilagt konkurskarantene, § 3 nr. 12

I en mellomstilling kommer opplysningene om hvem som reelt var daglig leder, som skal registreres med hjemmel i § 3 nr. 11 c.

4. Konkursrådets vurdering

Spørsmålet om sletting av registrerte opplysninger i Konkursregisteret etter ti år reiser vanskelige lovgivningspolitiske avveiningsspørsmål. Personvernhensynet taler for at de registrerte opplysninger slettes i Konkursregisteret. Konkursrådet viser særlig til justiskomiteens uttalelse i Innst. O nr. 62 (1992-93) s. 3 flg hvor det er påpekt at enkelte kan oppfatte det å bli registret i et offentlig register som har til formål effektivisere arbeidet mot bl.a. konkurskriminalitet. Enkelte vil av den grunn kunne vegre seg for å påta seg styreverv. Dette vil svekke muligheten for en best mulig rekruttering til styreverv i næringslivet, spesielt i utsatte bedrifter som har et særlig behov for en dyktig ledelse.

Allmennhetens behov for opplysninger om en konkurs svekkes med tiden, mens personvernhensynet samtidig gjør seg sterkere gjeldende jo lengre tid som er gått siden opplysningene ble registrert. En konkurskarantene gjelder normalt i to år og etter den tid har verken stiftere av selskaper, selskapsorganer eller allmennheten et beskyttelsesverdig behov for at opplysninger om karantenen står registrert i Konkursregisteret. De samme hensyn taler mot at andre registrerte opplysninger om personer og selskaper som har vært tatt under konkursbehandling skal bli stående registrert etter tiårsfristen. Jo lengre tid som går, jo mer tungtveiende blir personvernhensynet sett i forhold til de hensyn som ligger bak å beholde de registrerte opplysningene og å gi allmennheten innsynsrett. Justiskomiteen har av personvernhensyn forutsatt at opplysningene skal slettes etter ti år. Dette er bakgrunnen for forskriften § 11 om at innsynsretten for enhver er begrenset til fem år etter at opplysningene er registrert og at opplysningene skal slettes etter ti år. Konkursrådet anser det som problematisk å slutte seg til et forslag om å endre forskriften § 11 som foreslått av Brønnøysundregistrene, noe som er i strid med Justiskomiteens klare forutsetninger for registrering av personopplysninger i Konkursregisteret.

På den annen side knytter det seg betenkeligheter ved å slette den samling av opplysninger som er registrert i Konkursregisteret. De registrerte opplysningene kan ha historisk og forskningsmessig verdi, og det vil være enkelt å innhente de samlede opplysninger fra en sentral database i stedet for å måte søke opplysninger hos de enkelte domstoler eller statsarkivet. Noen av opplysningene kan være vanskelig å innhente, og det er mulig at noen også kan gå tapt ved sletting i Konkursregisteret.

Formålet med opprettelsen av Konkursregisteret med registrering av konkurskarantener og andre opplysninger som nevnt i forskriften § 10, var å få et effektivt virkemiddel i kampen mot konkurskriminalitet. I forbindelse med revisjon av konkursloven i 1999 gikk Justiskomiteen mot et forslag om å oppheve konkurskaranteneinstituttet og etterlyste i stedet en mer utstrakt bruk av karantene. Samtidig ble det igjen vist til at Konkursregisteret kunne bidra til at konkurskarantene ble et nyttig virkemiddel i kampen mot konkurskriminalitet. Innst. O. nr. 77 (1998-99) s. 21. Justiskomiteenes meget klare uttalelser om Konkursregisteret som et virkemiddel i kampen mot konkurskriminalitet er etter Konkursrådets mening et argument for å beholde opplysningene samlet i Konkursregisteret ut over tiårsfristen, og med innsynsrett for politi- og påtalemyndigheten.

Konkursrådet har delt seg i synet på om alle opplysninger som er registrert i Konkursregisteret bør slettes etter 10 år.

Konkursrådets flertall, Ernst Moe, Karen Margrethe Rime, Helge Østvold og lederen Knut Ro, er etter en avveining av de kryssende hensyn som gjør seg gjeldende, blitt stående ved at i alle fall deler av opplysningene i Konkursregisteret bør slettes etter ti år slik Justiskomiteen forutsatte. Dette gjelder særlig rolleopplysningene, jfr pkt 3.2 ovenfor. Dette er opplysninger som er registrert om personers adferd uten grunn til mistanke om klanderverdig opptreden. Verdien av disse opplysningene må dessuten antas å være svært begrenset etter 10 år. Konkursregisteret har dessuten opplyst at det sjelden får henvendelser om gamle boer. På dette punkt bør derfor personvernhensyn gå foran det offentliges mulige behov for opplysningene.

Konkursrådets flertall antar at stiftere av selskaper, selskapsorganer og allmennheten har svært begrenset behov for rolleopplysninger ut over femårsfristen i forskriften § 11 første ledd. Det kan her parallelt vises til de hensyn som ligger bak regelen om sletting av opplysninger om betalingsanmerkninger registrert i Kredittopplysningsbyråer og til at anmerkninger i strafferegisteret ikke fremkommer på vandelsattester en viss tid etter at opplysningene er registrert. Etter fem år vil allmennhetens sjelden ha noe praktisk behov for rolleopplysninger i Konkursregisteret. Opplysninger som er knyttet til privatpersoners roller i konkursen bør derfor slettes.

I hvilken grad det skal vektlegges at en delvis sletting av opplysninger i Konkursrådet er en uforholdsmessig tidkrevende oppgave for Brønnøysundregistrene, må vurderes opp mot personvernhensyn. Flertallet har ingen bemerkninger til at opplysningene (på mikrofilmene) ikke fysisk makuleres, så lenge de slettes elektronisk.

Konkursrådets mindretall, medlemmene Håvard Holm, Solveig Skaar og Anne Pauline Jensen er av den oppfatning at ingen opplysninger bør slettes etter 10 år. Etter mindretallets oppfatning bør innsynsretten etter 10 år derimot begrenses til politi- og påtalemyndighet, forskningsformål og den registrerte selv. Etter mindretallets syn er da de nødvendige personvernhensyn ivaretatt ved å begrense innsynretten. Mindretallet kan heller ikke se at det er nødvendig å sondre mellom de ulike typer opplysninger registeret i Konkursregisteret, så lenge innsynsretten blir begrenset. Selv om det var et uttalt ønske i justiskomiteen at opplysningene skulle slettes etter en tid, kan mindretallet ikke se at lovgiver har tatt stilling til spørsmålet om å bevare opplysningene med de begrensninger i innsynsretten som nå er foreslått. Mindretallet viser her til at det i lovteksten ikke er inntatt en slettefrist for opplysningene.

Hele Konkursrådet ser at det i ettertid i enkelte tilfeller kan være behov for opplysninger om selve bobehandlingen. Det kan være hensiktsmessig at disse opplysningene er enkelt søkbare, i alle fall inntil domstolenes saksbehandlingssystem blir sentralisert. Mye kan derfor tale for at rene boopplysninger, jfr. pkt. 3.1 ikke slettes etter ti år i Konkursregisteret.

Registrering av opplysninger om konkurskarantene og bostyrets mistanke om straffbare forhold er belastende for den registrerte (pkt. 3.3). Det er imidlertid en kvalitetsforskjell mellom opplysninger om konkurskarantene og opplysninger om at boinnberetningen er oversendt politiet.

Opplysninger om at en boinnberetning er oversendt påtalemyndigheten er en lite presis opplysning og trenger ikke bety at konkursdebitor har begått en klanderverdig handling. Kvaliteten av de vurderingene som er gjort før en sak er oversendt politiet varierer erfaringsmessig sterkt fra bostyrer til bostyrer. En beslutning om å oversende en boinnberetning til politiet har for øvrig, i motsetning til konkurskarantene, sjelden eller i liten grad vært undererlagt en kontradiktorisk behandling.

Hensynet til personvernet tilsier derfor etter Konkursrådets syn at det bare er påtalemyndigheten, forskere og den det gjelder som bør ha innsyn i disse opplysningene etter at det har gått 10 år.

Opplysinger om ilagte konkurskarantener kommer i en annen stilling. Konkurskaranten ilegges etter en kontradiktorisk behandling i domstolen. Domstolens beslutning om å ilegge karantenebeslutningen er tilgjengelig hos den enkelte domstol. Ved innføringen av et sentralisert saksbehandlingssystem i domstolene, vil beslutninger om karantener kunne spores på landsbasis. Det er ut i fra dette ikke stor grunn til å slette Konkursregisterets systematisering av ilagte karantener i fortiden. Man bør imidlertid ha en grundig vurdering av reglene for innsyn etter 10 år.

Et samlet Konkursråd er enig i at opplysninger som er registrert i Konkursregisteret for mer enn ti år siden ikke nødvendigvis må slettes i sin helhet. Dette forutsetter at hensynet til Konkursregisterets funksjon som et virkemiddel i bekjempelsen av økonomisk kriminalitet, veier tyngre enn hensynet til personvern. Opplysningene i Konkursregisteret representerer en særlig verdi ved at de inneholder en systematisk og samlet informasjon om konkurser.

Dersom departementet kommer til at opplysingene i Konkursregisteret ikke slettes (helt eller delvis), må personvernhensynet ivaretas ved å begrense innsynsretten til forskningsformål, politi og påtalemyndigheten, skatte- og avgiftsmyndighetene og andre offentlige tilsyns- og kontrollmyndigheter. Konkursrådet kan ikke se at domstolene skal ha behov for å innhente opplysninger av eget tiltak. Det er ikke gitt at det til forskningsformål og til alle offentlige tilsyns- og kontrollmyndigheter, så som skatte- og avgiftsmyndigheten skal gis samme innsynsrett etter utløpet av tiårsfristen. Innsynsretten for politi- og påtalemyndigheten må i ethvert tilfelle avveies mot personvernhensynet. Mulige straffbare forhold som kan avdekkes ved hjelp av opplysninger fra Konkursregisteret vil med tiden bli foreldet, noe som taler for at politi- og påtalemyndighetens innsynsrett under enhver omstendighet bør begrenses i tid. Det samme gjelder for skatte- og avgiftsmyndigheter og andre offentlige kontrollmyndigheter. Det vises til formuleringen i Datatilsynets høringsuttalelse i Ot. prp. nr. 22 (1989-90) s. 4 om at innsynsretten bør begrenses til tilfeller hvor domstoler, politi og påtalemyndigheten og skatte- og avgiftsmyndighetene har rimelig grunn til å etterspørre opplysningene.

Etter Konkursrådets mening bør forskrift om Konkursregisteret § 11 omformuleres i samråd med Datatilsynet, slik at disse hensyn ivaretas.