1 Inledning
Med min bakgrund som statlig utredare på det insolvensrättsliga fältet sedan slutet av 1970-talet är det naturligt att anlägga ett övergripande perspektiv på det behov av reformer som finns på området. Men först ett par ord om den svenska, insolvensrättsliga verkligheten av i dag.

Den nu gällande lagstiftningen om konkurs och annan insolvensbehandling är av rätt sent datum. Efter en rad delreformer trädde en ny konkurslag (SFS 1987:672) i kraft år 1988. När det gäller skuldsanering (gjeldsordning) kom det en lag år 1994 (SFS 1994:334). Sedan fick vi en lag om företagsrekonstruktion (gjeldsforhandling) som trädde i kraft år 1996 (SFS 1996:764). En särskild lag om förmånsrättsordningen (fordringshavernes dekningsrett) finns sedan år 1970 (SFS 1970:979). I fråga om statlig lönegaranti i konkurs gäller lönegarantilagen (SFS 1992:497). Maximiersättningen för fordringar som omfattas av garantin är 100 000 SEK per arbetstagare.

Konkursförvaltaren (bostyreren) beslutar självständigt vilka åtgärder som skall vidtas vid förvaltningen av konkursboet. Borgenärerna (kreditorerne) har inte några befogenheter att kollektivt besluta rörande konkursförvaltningen. Den offentliga kontrollen över konkursförvaltningen ligger inte på domstol (tingsrätten) utan på speciella tillsynsmyndigheter (TSM). Så har varit fallet sedan år 1980. I viktigare frågor skall förvaltaren höra TSM. Som TSM fungerar de exekutiva myndigheterna - kronofogdemyndigheterna - eller rättare sagt en särskild enhet vid dessa myndigheter. På tingsrätterna ligger väsentligen beslutsfunktioner vid konkursens inledning och avslutande, inklusive utseende av konkursförvaltaren och bestämmande av arvode till denne. Vissa judiciella frågor under konkurs avgörs också av domstol, t.ex. mål om tvistiga fordringar.

Sverige har en högre konkursfrekvens än de flesta andra länder. Varför det är så har ingen enkel förklaring. Att konkurs är en nödvändig regulator i ett marknadsekonomiskt system är visserligen klart. Det dramatiska skedet i början av 1990-talet förde också med sig en stark ökning av antalet konkurser. Att konkurs ofta är ett led i ekonomisk kriminalitet vet vi också. Men det förklarar ändå inte helt varför vi fick över 21 000 företagskonkurser år 1992, det år då antalet konkurser kulminerade. Sedan dess har konkursfrekvensen blivit betydligt lägre. Men alltjämt uppgår antalet företagskonkurser till bortåt 7 000 per år. Tillsammans med konkurserna för privatpersoner uppgick siffran år 2000 till 7 202. Den siffran skall jämföras med antalet ärenden om företagsrekonstruktion, som ligger på 100 - 150 per år, och antalet beslut om frivillig respektive tvingande skuldsanering, som år 2000 var totalt 1 878.

Redan i det som sagts nu ligger en antydan om de problem som alltjämt finns för den svenska lagstiftaren. Den dramatiska ökningen av konkurserna i början av 1990-talet gjorde det svårt för TSM att fullgöra sina uppgifter. Det fäste uppmärksamheten vid spörsmål om vad den offentliga konkurstillsynen skall syfta till och om formerna för att utse och arvodera konkursförvaltare. Tillkomsten av lagarna om skuldsanering och företagsrekonstruktion aktualiserade vidare frågor om samspelet mellan konkurs och övriga insolvensrättsliga institut. Inte minst gäller det den alltjämt höga konkursfrekvensen sedd i förhållande till det ringa antalet ärenden om företagsrekonstruktion. Också utformningen av systemet för skuldsanering har föranlett diskussion.

Om jag skall förmedla några reflexioner om vad framtiden kan föra med sig på området, vill jag främst uppehålla mig vid de nu nämnda, allmänna spörsmålen. En särskild anledning till det är att det här nyligen har presenterats utredningsförslag, som kan ha sitt intresse också för en norsk läsekrets.


2 Den offentliga konkurstillsynen (inklusive utseende och arvodering av konkursförvaltare)

Den nyss beskrivna ordningen för offentlig kontroll av konkursförvaltningen har inte minst under 1990-talet visat sig ha brister. De olika TSM har haft skiftande och begränsade förutsättningar att utöva en effektiv tillsyn. Konkurstiderna har i allmänhet ökat. Handläggningstiderna låg enligt en undersökning gällande första halvåret 1997 i intervallet 16 - 37 månader. Det har varit svårt för TSM att påverka konkurstidernas längd. Förekomsten av s.k. förvaltarlistor upprättade hos TSM har begränsat konkurrensen om förvaltaruppdragen. Enkelt uttryckt har för få advokater fått för många uppdrag och för många advokater för få uppdrag. Arvodena till konkursförvaltare har vidare stigit kraftigt i utdelningskonkurser. Det har trots det visat sig att TSM sällan lämnar erinringar till domstolen mot arvodesyrkandena. Kontrollen har vidare präglats av bristande enhetlighet i tillsynens inriktning och utformning. Den har mest fått formen av efterhandsgranskning. Det har också kritiserats att kronofogdemyndigheterna i egenskap av TSM har dubbla roller, dvs. både svarar för konkurstillsynen och företräder statens intresse som borgenär i konkurs.

Uttryckliga önskemål om ändring av nuvarande ordning har framställts hos regeringen från flera håll. Riksrevisionsverket lämnade redan år 1994 en kritisk rapport i ämnet. Riksskatteverket har vidare föreslagit att befogenheten att utse och arvodera konkursförvaltare skall flyttas från tingsrätterna till TSM. Verket har också hemställt att förvaltarna skall vara skyldiga att lämna uppgift om den tid som uppdraget krävt. Förvaltarorganisationen Konkursförvaltarkollegiernas Förening har å sin sida anlagt åtskilliga synpunkter på hur den offentliga konkurstillsynen bör vara anordnad och förordat att den skiljs från de exekutiva organen och flyttas till länsstyrelsen.
Mot den här bakgrunden tillsattes år 1997 en utredning för att undersöka bl.a. vilken inriktning och vilket närmare innehåll den offentliga konkurstillsynen skall ha samt vad som bör gälla för utseende och arvodering av konkursförvaltare. Utredningen antog namnet Konkurstillsynsutredningen. År 1999 vidgades uppdraget så att utredningen, dock alltjämt med utgångspunkt i att konkurstillsynen skall vara offentlig, förutsättningslöst skulle överväga den framtida tillsynsfunktionens organisation. Resultatet av utredningens arbete har redovisats i betänkandet Ny konkurstillsyn (SOU 2000:62).

Utredningen föreslår en ny, offentlig konkurstillsyn. Syftet med den offentliga tillsynen skall vara att övervaka att konkursförvaltningen främjar bästa möjliga utfall för borgenärerna och tillgodoser samhällets intressen vid konkurs. Den offentliga kontrollen skall emellertid vara selektiv och anpassas till behovet av samhällelig tillsyn i den enskilda konkursen. I alla konkurser skall göras en baskontroll (legalitetskontroll). En utökad tillsyn blir aktuell framför allt i konkurser där det finns tillgångar av visst värde eller som avser en rörelse av inte ringa omfattning. Enligt utredningens mening bör den offentliga konkurstillsynen också få en ny organisation. Tillsynen bör utövas av en självständig, rikstäckande myndighet (Konkurstillsynsmyndigheten). Den bör vara frikopplad från den exekutiva organisationen. Vidare bör den vara regionalt förankrad genom sju enheter för den löpande verksamheten i olika regioner.

Samtidigt med förslaget om en ny konkurstillsyn lämnar utredningen flera andra reformförslag. Bland dessa kan följande ha sitt intresse. Formerna för att utse konkursförvaltare föreslås ändrade. De som utses till förvaltare skall vara specialiserade på konkursförvaltning. Regionala bedömningsorgan (konkursförvaltarråd) bör inrättas för att avgränsa en krets av personer som kan anses lämpliga att få uppdrag som förvaltare. Konkursförvaltarråden skall vara sammansatta av företräde för konkursförfarandets aktörerer, bl.a. borgenärerna och Konkurstillsynsmyndigheten. Råden skall vid periodiskt återkommande tillfällen, efter ett ansökningsförfarande regionvis avgränsa kretsen av lämpliga personer och upprätta förteckningar över dessa. Förteckningarna skall tjäna till ledning för domstolen när denna förordnar förvaltare i den enskilda konkursen. Domstolen bör normalt välja någon som finns på förteckningen.

När det gäller arvode till konkursförvaltare anser utredningen att det liksom hittills bör vara domstolen som skall bestämma arvodet. Domstolen skall lämna Konkurstillsynsmyndigheten tillfälle att yttra sig. Myndigheten får - med tanke på den nya tillsynens selektiva karaktär - själv avgöra om den har något att tillföra i saken. Vidare föreslås en lagregel om att konkursförvaltaren i utdelningskonkurser skall - när det behövs för att bedöma skäligheten av det begärda arvodet - ange den tid som gått åt för att fullgöra uppdraget, fördelad på de olika förvaltningsåtgärderna. En sådan tidsangivelse kan såväl domstolen som Konkurstillsynsmyndigheten begära. Utredningen föreslår också att den nuvarande taxan för arvode i konkurser som avskrivs (bobehandlingen instilles) skall ändras till både innehåll och omfattning.

Övriga ändringar som utredningen föreslår har kanske inte så stort intresse för en norsk läsekrets. Några punkter kan dock nämnas. Utredningen menar att borgenärernas inflytande stärks genom medverkan i konkursförvaltarråden och genom att en borgenär skall kunna begära att domstolen utser en borgenärskommitté i konkursen. Kommittén skall vara ett samrådsorgan i förhållande till förvaltaren men inte ha någon beslutanderätt. Också på ett annat sätt skall borgenärerna få ökat inflytande. Utredningen föreslår nämligen att det - bl.a. efter norskt mönster - skall inrättas ett centralt, rådgivande organ - Konkursrådet. Rådet skall ha till uppgift att främja en god konkursförvaltningssed samt effektivitet och enhetlighet i konkursförfarandet. Rådet skall vara sammansatt av företrädare för olika intressenter vid konkurs, däribland borgenärerna.

Utredningens betänkande har inte gått helskinnat genom den följande remissbehandlingen. Förslaget om en mer tydlig inriktning av den offentliga konkurstillsynen har visserligen i allmänhet godtagits. Men tanken på att skapa en ny, självständig Konkurstillsynsmyndighet har kritiserats bl.a. från domstolshåll och av Riksskatteverket m.fl. centrala statliga myndigheter. Från näringslivshåll har den däremot i allmänhet bemötts positivt. Den föreslagna nya ordningen för att utse konkursförvaltare, dvs. inrättandet av särskilda konkursförvaltarråd, har mött opposition från ungeför samma instanser som när det gäller det nya tillsynsorganet. Dessutom har Sveriges advokatsamfund avstyrkt förslaget. Lagändringen beträffande angivande av tidsåtgång för förvaltararvode har avstyrkts från advokat- och konkursförvaltarhåll. Tanken på inrättandet av ett Konkursråd har också fått ett blandat mottagande. Flertalet instanser är dock positivt inställda.

Som det ofta är i lagstiftningsarbetet tar det tid innan statsmakterna fattar beslut i föreliggande reformfrågor. Betänkandet om ny konkurstillsyn bereds alltjämt i Justitiedepartementet. Det är emellertid inte uteslutet att det kommer upp på dagordningen under år 2002.

3 Konkurs och företagsrekonstruktion

Ett spörsmål som det visat sig svårt för statsmakterna att bemästra är frågan om att skapa ett slagkraftigt alternativ till konkurs för företag i ekonomisk kris. Ett förslag till lag om företagsrekonstruktion lades fram år 1992 i ett betänkande av Insolvensutredningen (SOU 1992:113). Utredningen menade att det - utöver ett alternativt insolvensförfarande - behövdes ändringar i förmånsrättsordningen för att främja rekonstruktion utan konkurs. Bland de föreslagna ändringarna märktes en särskild förmånsrätt vid konkurs för s.k. produktiva löner, dvs. intjänad lön och uppsägningslön under den tid driften vid företaget fortsätter, dock längst under två månader. Denna förmånsrätt skulle gå före den särskilda förmånsrätten för företagshypotek (en säkerhet med förmånsrätt i all gäldenärens - skyldnerens - lösa egenom i näringsverksamhet utom vissa egendomsslag, som likvida medel och tillgångar som kan pantsättas genom registrering). Vidare föreslog utredningen att den allmänna förmånsrätten för skatter och avgifter skulle avskaffas. Med sådana ändringar skulle borgenärerna - inklusive staten som skatteborgenär - få incitament att delta i ett förfarande där företagets verksamhet i rekonstruktionssyfte drivs vidare utan konkurs. Det skulle också bli bättre utsikter för oprioriterade borgenärer att få betalt för sina fordringar.

Som redan nämnts fick vi en lag om företagsrekonstruktion år 1996. Lagen förenades emellertid inte med några sådana ändringar i förmånsrättsordningen som angetts nyss. I stället ansåg statsmakterna att frågan om ordningen mellan lönefordringar och fordringar med säkerhet i företagshypotek borde studeras vidare i en ny, parlamentarisk utredning. I en sådan utredning kunde också övervägas andra lösningar, t.ex. att borgenärer med säkerhet i företagshypotek får förmånsrätt för endast en viss kvotdel av fordringen. Också frågan om skatteprivilegiets bibehållande borde studeras ytterligare. Den nya utredningen - Förmånsrättskommittén - lade fram sina förslag för ett par år sedan (SOU 1999:1). Förslagen går betydligt längre än de tidigare. Några huvudpunkter skall återges här.

- Enligt den nya utredningen bör företagshypoteket omvandlas till en allmän förmånsrätt, som gäller i hälften av all gäldenärens egendom sedan fordringar med bättre förmånsrätt fått fullt betalt (framför allt fordringar med panträtt och fordringar för lån under rekonstruktionsförsök). Nuvarande lag om företagshypotek ersätts med en ny och enklare lag om företagsinteckning. Den del av en pant- eller företagsinteckningssäkrad fordran som inte skulle ha täckts av säkerheten vid en försäljning vid inledandet av en ackordsförhandling sätts efter värdering ned vid ackordsbeslutet, även om säkerheten inte sålts.

- Vid konkurs skall finnas förmånsrätt för lönefordringar som belöper på tiden före konkursbeslutet, dock högst tre månader före konkursansökan, och t.o.m. en vecka efter konkursbeslutet. Fordran på uppsägningslön saknar förmånsrätt. Utförs arbete åt konkursboet, får arbetstagaren en fordran hos boet (massafordran) fr.o.m. den åttonde dagen efter konkursbeslutet.

- Den statliga lönegarantin skall omfatta inte bara fordringar med förmånsrätt utan också fordringar på uppsägningslön när den anställde inte arbetat åt konkursboet. Taket för garantin höjs till 145 600 SEK. Lönegarantin utsträcks till att gälla även vid företagsrekonstruktion enligt 1996 års lag, i den mån lönegaranti hade utgått vid en konkurs. Rekonstruktören skall kunna fatta beslut om att låna medel ur lönegarantin till löner som intjänats högst tre månader före ansökan om företagsrekonstruktion t.o.m. en vecka efter beslutet om sådan rekonstruktion. Lönegaranti skall vidare utgå för uppsägningslöner åt anställda som inte arbetar under uppsägningstiden. Lånet skall återbetalas (eller säkerhet ställas) innan förfarandet får avslutas. Annars skall företaget försättas i konkurs. Om en företagsrekonstruktion övergår i konkurs skall lönegaranti som betalts ut under rekonstruktionen räknas av på länegaranti i konkursen.

- Förmånsrätten för skatter och allmänna avgifter avskaffas.

Förmånsrättskommitténs förslag har inte undgått kritik vid den följande remissbehandlingen. Den föreslagna förändringen av företagshypotekets värde som kreditsäkerhet har avstyrkts från bl.a. näringslivs- och bankhåll. Förslagen beträffande löneförmånsrätten har kritiserats av två centrala löntagarorganisationer (Landsorganisationen i Sverige och Tjänstemännens Centralorganisation). Dessa har också invändningar mot förslaget om lönegaranti vid företagsrekonstruktion. Förslaget att avskaffa skatteprivilegiet har avstyrkts av främst representanter för skatte- och exekutionsväsendet.

Det har som synes inte blivit en helt lätt uppgift för regeringen att balansera de olika intressen som gör sig gällande när man skall utforma förmånsrättsordningen. Utsikterna för en reform är sannolikt bäst om man kan genomföra ändringarna sammantagna. I skrivande stund är det osäkert när ett regeringsförslag kan tänkas komma. I vart fall är någon proposition i ämnet inte att förvänta före riksdagsvalet hösten 2002.


4 Skuldsaneringsinstitutet

Som har berörts redan har den ordning för skuldsanering som infördes år 1994 föranlett åtskillig diskussion. Inte nog med att skuldsaneringslagen från några håll föreslagits avskaffad. Också själva systemet för skuldsanering har kritiserats. Det har visserligen norsk förebild. Men frågan är om inte det svenska systemet har kommit att bli mer invecklat än som är nödvändigt. Förfarandet innehåller tre steg. I det första, som inte är lagreglerat, skall gäldenären - eventuellt med hjälp av kommunen - själv söka träffa en uppgörelse med borgenärerna. Går inte det, kan gäldenären hos kronofogdemyndigheten ansöka om frivillig skuldsanering (frivillig gjeldsordning). I detta steg två skall gäldenären tillsammans med myndigheten upprätta ett förslag till skuldsanering som tillställs borgenärerna. Godtar dessa förslaget, skall myndigheten fastställa skuldsaneringen. Om någon borgenär motsätter sig förslaget, överlämnas ärendet till tingsrätten, som i ett tredje steg kan besluta om tvingande skuldsanering (tvungen gjeldsordning). En skuldsanering enligt lagen skall som regel vara förenad med en femårig betalningsplan för gäldenären.

Under tiden från skuldsaneringslagens tillkomst t.o.m. år 2000 har det kommit in totalt 18 980 ansökningar om skuldsanering till kronofogdemyndigheterna. Under samma tid har meddelats omkring 4400 beslut om frivillig skuldsanering. Någon samlad siffra för antalet beslut om tvingande skuldsanering under nämnda period finns inte tillgänglig. År 2000 var antalet tvingande skuldsaneringar 541. I övrigt har ansökningarna avslagits, avvisats eller avskrivits. År 2001 kom det in 3176 nya ansökningar till kronofogdemyndigheterna. 1518 ledde till frivillig skuldsanering och 890 till tvingande skuldsanering. Resten avslogs, avvisades eller avskrevs. Siffrorna kan jämföras med vad man räknade med vid lagens tillkomst, nämligen 12 000 ärenden per år.

Efter en debatt i riksdagen våren 2001 gav riksdagen regeringen till känna att tiden är mogen för "en förutsättningslös, samlad och övergripande uppföljning och utvärdering av tillämpningen av skuldsaneringslagen" (se Lagutskottets betänkande 2000/01LU12). Någon sådan översyn har ännu inte kommit till stånd på regeringens initiativ, men direktiv för en ny utredning kan möjligen komma att ufärdas under innevarande år. Det kan nämnas att Riksskatteverket och Konsumentverket för en tid sedan lagt fram en gemensam rapport i syfte att förkorta och förenkla skuldsaneringsförfarandet (se RSV Rapport 2002:5).

5 Avslutande ord

Vad jag nämnt i det föregående kan möjligen ge intryck av att den svenska lagstiftningen om konkurs och annan insolvensbehandling befinner sig i ett kritiskt skede. En så dyster bild vill jag inte måla upp. Men det finns onekligen åtskilligt som behöver övervägas ytterligare, innan man kan tala om att vi har en helt ändamålsenlig reglering av de olika insolvensinstituten. För att avsluta med något positivt vill jag nämna ett par ord om internordiskt samarbete..

I september 1999 deltog jag i ett av Kronofogdemyndigheten i Malmö arrangerat arbetsseminarium i skuldsaneringsfrågor. Nordiska Ministerrådet hade gett myndigheten i uppdrag att genomföra seminariet för att analysera skillnaderna i den nordiska lagstiftningen om skuldsanering och föreslå ändringar som innebar att ett skuldsaneringsbeslut skulle kunna äga rättsverkan inom Norden. Resultatet av det som kom fram vid seminariet har redovisats i en slutrapport, som i mars 2000 överlämnats till Ministerrådet (SKUNORD, Arbetsseminarium i skuldsaneringsfrågor, TemaNord 2000:529).

Seminariedeltagarna kom - om man skall säga det i få ord - fram till följande. Det finns ett uttalat behov av en nordisk reglering på området. Den bör gå ut på att beslut om skuldsanering erkänns mellan länderna. Olikheter i de nordiska lagarna bör principiellt sett godtas. En specialregel i något lands lag kan kräva undantag (t.ex. vissa norska skattefordringar). Även beslut om inledande av skuldsanering bör erkännas. Verkan av konkurs bedöms enligt skuldsaneringslandets lag. En regel behövs om forum för omprövning. Denna bör äga rum i det land där beslutet om skuldsanering har fattats. När det gäller lagvalet skall man använda sig av skuldsaneringslandets skuldsaneringslag.

Det var glädjande att uppleva den strävan efter samsyn som kom till uttryck vid arbetsseminariet. Det är visserligen en öppen fråga när det material som Ministerrådet fått på sitt bord leder fram till en rekommendation till de nordiska ländernas regeringar att utarbeta regler om internordisk giltighet av beslut om skuldsanering. Men utsiktslös var nog inte seminariets insats. Den som lever får se.